社会权 环境权是否属于我国宪法上的基本权利，一直是宪法学界和环境法学界共同关注的问题。

因此，基于国家的公共利益特性以及宪法的约束公权力特性，作为积极权利的学术自由应当要求国家必须给予国家计划型科研相当高比例的经费分配，而这种比例应当至少不得低于对政策智库型科研的经费支持。现实中，基于国家财政、市场经济等因素考虑，立法过程和政治过程才是影响科研经费制度构建的决定性因素，因而我国《宪法》第47条第二句不具备约束效力。

宪法上应当被解释为既允许对其的科研经费实行预算制与统一财务管理，也不禁止国家对这种科研活动实行定期审核、定期报告等过程监督以及严控预算编制和费用变更等事项。当然，该文应当是从宪法的立法论(即如何制定宪法)角度来论述积极权利的非必要性，与本文解释论的角度立场有所不同。[24] 学科型自由科研顾名思义是古典意义上的科研活动，即大学及科研院所中的科研人员不以任何国家任务、社会任务为前提，自由进行的真理探索活动。其二，从现实上说，我国法律与政策中对科研经费与教学经费是严格区分的，国家主要通过教学奖励、教学成果奖等(例如《教学成果奖励条例》规定的奖励)对高校教师的教学活动予以支持，并不与科研奖励相混淆。其二，在通过立法手段自由形成国家科研扶持制度时，我国《宪法》第47条第二句又对这一制度形成施加了规范上的下限制约，从最低限度上对科研扶持制度的形成产生了约束。

此时，甲只能依据作为积极权利的学术自由主张科研经费的给付，但并不涉及防御权保护。[14]关于学术自由的性质分类，参见前注[10]，湛中乐、黄宇骁文。2.对民事权利与管理权力相纠缠中的利益协调衡平有较深刻认知。

非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。另外，在土地增值税立法已紧锣密鼓进入征求意见的当下，土地增值收益分配的问题解决是迟早的事，国家原土地财政方式可以转化为对集体土地之建设用地出让的财政追求，相形之下，其合理性值得研究和期待。制度完善体现在：一是健全宅基地权益保障方式，在原来一户一宅的基础上增加了户有所居的规定（修正案第62条第2款）。在立法中坚守了行政法应有的品格。

例如，已存的小产权房片区设计不合理，即便是规划中集体建设用地，入市也会有障碍，若被认为不符合入市条件，这样的小产权房产权转正就更难了。但该条延展的民事权利问题依然存在： 第一，自愿有偿退出宅基地的种种操作规则何在？如果认为属于私权规范不由《土地管理法》规制，则应当明确民法典分则的物权法为其制度接口，然而目前立法的照应是相反的，物权法二审稿还是坚持不改原条文第153条，将私权性质的宅基地使用权之得丧变更依托土地管理法律的规制解决。

从民法学研究角度观察分析，这就是土地利用的两条国际性路径一公益的归入土地征收范畴，非公益的当属土地储备制度规范。3.2016年11月中共中央、国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，其大量内容涉及对土地产权的保护，相关政策和制度更是凸显《土地管理法》在实践运行中的窘境。（五）关于土地规划可操作性制度的缺失 土地规划是本次修法的次重点，但表述的力度并不输前述几项制度，其主要体现在新法第6条、第三章土地利用总体规划中第17条的修改、第18条增加中。本文从文义到立法目的解释入手，分述为五个方面的主要意见与理由。

第二，土地收回用于公共利益的应当比照征收进行补偿。新法第47条即关于征收程序的规定，应该说与二审稿相比，其进步表现在公开、公平、公正原则的彰显，目的在于平衡公益与私益，着意保护农民切身利益。因此，研判十余年中国土地制度的运行现状，针对土地管理领域面临的严峻形势与突出问题，党的十八届三中全会后土地制度改革的步伐不断加速，与时俱进谋发展成为亟待修改滞后的《土地管理法》的主基调。（二）修法之主要进步性 系统查看《土地管理法（修正案）》的35个修正点，其在立法技术与修法观念上均体现了一定进步，主要表现为三方面： 1.修法者态度认真，立足现实症结。

基本农田保护2.0版并将通过拟编制统一、全新的国土空间规划体系，形成生态红线、永久基本农田、城市开发边界三条控制线的整体管控框架。第二，首次明确了土地征收补偿的基本原则，完善了对被征地农民的合理、规范、多元保障机制（修正案第19条）。

例如，顺应了社会主义市场经济发展的要求，删除了与之不相吻合的条文，主要是原法第43条（同地不同权问题）、重申土地公有制规定、更加严格的耕地保护、反映三块地改革中彻底破解建设用地入市规制障碍、要求改革宅基地制度的导向、征收条件程序的进一步优化和明确规制等。本法涉及的未来的改革动向之一即国土空间规划或多规合一问题具有重要宣示意义。

对《土地管理法》具体修改条文的检视与建议 尽管此次《土地管理法（修正案）》取得了一些成绩，但仍存在反思与完善的空间。但总体看，柔性规则大于硬性规定，仅就其第30条第2款后半句没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地和第30条第3款的制定开垦计划并进行验收的规定来讲，对于耕地占补平衡原则的贯彻，还是从根本上缺乏保障耕地质量的具体手段或有效措施，很可能使现实中一些地区以缴纳耕地开垦费的形式取代或延缓实际的质量不降低的耕地开垦。没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。主要完善于两个方面：一是明确入市的条件（修正案第6条、第23条、第25条的规划安排）。其实，符合规划计划的非公共利益的成片开发建设并不是没有出路，应通过设立与公益性质之征收平行的市场化土地储备法律制度加以解决。立法的艰困理由源于宅基地设立时的准所有权性质、房地一体的事实，还涉及了最基层、最广大、最艰辛之群体的生存或生活，宅基地使用权与集体土地所有权的关系、与民法典的衔接以及农业发展、粮食与生态安全、城乡统筹等一系列问题。

如是，修正案并非面面俱到，任务未竟，形式结束应即新序章发动，立法还需努力。无论在理论上还是实践中，土地征用与土地征收是明显不同的制度，本法应当对这两种制度均予以同步规范，其最基本的科学性和实际操作的意义，自不待言。

在此背景下，如何通过土地管理法制的完善、发挥土地资源在实现经济社会充分发展中的作用，有必要结合我国新时代土地资源利用、土地市场发展、基础农地关系调整、城乡融合与发展战略升级，深度把握新时代土地管理法存在的主要问题，确保土地管理在时代转型和制度变迁中的科学性和现实针对性。有此前提，既不需要强调规划性、计划性，也不需要国家部委另设标准。

3.体现一定法学专业精神，比较注重体系化，用语较为规范，吸收了学者们的一些重要意见。对此国家自然资源部陆昊部长在《土地管理法修正案（草案）》的立法说明中强调，党中央、国务院高度重视农村土地制度改革，本轮修法意义重大：一是要落实党中央、国务院关于土地改革的决策部署。

保留经营性一词，说到底还是传统城乡二元观念根深蒂固的反映。因为，国有建设用地入市自然也为经营性但法律未加表达，集体的为什么要强调？ 在学理上明确集体建设用地的概念与范围本无障碍，其在用途上排除宅基地这一特殊用地类型有明确规定，故此建设用地就是除宅基地、公益设施、公共事业等用地之外的建设用地。例如，在新时代如何定位宅基地制度功能，如何回应其社会保障功能弱化和经济价值凸显这一当前最大实际，面对五花八门的乡村宅基地现状如何放开市场，等等。按此操作表明征收较为急迫，难以将听取的意见落到实处。

2.未涉及对于土地利用总体规划确定的集体建设用地之土地用途依法登记，在土地权属规制上的缺失显而易见。（二）关于宅基地管理制度立法犹疑之评 综观《土地管理法》之新旧条款，在2015年启动的三块地联动改革即将收官时，贡献经验最少的恰是宅基地管理制度，许多关键问题没解决。

但党的十七大以来，特别是党的十八届三中全会以来，土地改革政策频频出台，实践需求日益凸显，现实的改革举动甚至有的已经走在法律规则之前，令世人瞩目。因此，修正之土地管理法离土地管理制度目标多元化的土地全要素保护还有相当距离。

2004年《土地管理法》作出第三次修改，缘由是彼时圈地热异常呈现，由征地引发之社会冲突激增，同年8月，《宪法修正案》将《宪法》第10条第3款修订为国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿，仅就此点，《土地管理法》即对个别条款作了合宪性修订，从规范单一征用法则到确立征收与征用并用法则，科学规范了征地制度。甚至在第32条中增加并强调了质量不降低和限期整改的规定。

对于小产权房将无条件全部转正的宣传应予拨乱反正。最后，城镇居民或非本村村民从农民个人手中购买的基于宅基地的所谓小产权房，目前只有合同意义，不能进行产权登记也不得为正常市场交易，可以视为长期房屋租赁。土地制度改革也顺势而为、乘势而上： 1.自2005年至今出台的14个中央一号文件，始终围绕和针对三农问题，以及必然交织的土地制度，其直面的正是《土地管理法》实施中的新问题。第二，纸面上的法到实践需求的法，有认知但也存在距离，表明改革还在路上。

其三，对集体建设用地入市与土地总体规划中指标的重要关系、集体土地的发展权等现实问题应加强关注。此外，在耕地保护制度的最佳主体选择应立足于农民个体方面，此次立法并没有作为与制度创新。

三是完善宅基地管理制度（修正案第26条、第29条、第62条）。（三）关于集体建设用地入市规制的反思 集体经营性建设用地的新规则主要体现为勇于改革，打破城乡二元体制，明确提出了集体建设用地可入市的实体与程序上规定，其集中于《土地管理法》第63条的修改。

但这些原则性条款的提及，难寻可操作性、管理性的制度规范之指引。耕地保护法律条文整合观之，其遮遮掩掩、欲说还休，甚至相互矛盾，占补平衡条款内容的不平衡，影响对永久基本农田保护意图的实现。